本文转自：中国商报
近年来，我国卫生执法监管工作稳步推进，医疗机构管理逐步规范化，“重医疗轻法治”的传统观念得到初步扭转。医疗卫生领域行*审批制度改革加速推进，医疗卫生机构、从业人员、医疗技术、药品等准入制度不断优化，我国卫生法治发展成效显著。
同时，通过法律、行*法规的制定、修改，着力创新监管方式，不断提升公众用药安全，强化药品质量监管，健全药品遴选、采购、处方审核、临床应用等的标准规范。由宪法相关条款、法律法规、规章文件、标准指南等共同组成的卫生法律制度体系已基本形成。
许睿本报记者李海洋
近日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布了我国首部《法治蓝皮书·中国卫生法治发展报告（）》（以下简称发展报告）。作为首部全面评估中国卫生法治改革与制度建设进展的蓝皮书，发展报告从学术界、实务界的角度对我国卫生法治状况进行思考并提出了建议。发展报告指出，在充分肯定中国卫生法治取得巨大成效的同时，也应认识到现有卫生法律规范体系还不能满足公共卫生和全面推进健康中国战略的要求，卫生监管制度还有待健全和强化。
老年医养法规待完善
发展报告指出，近年来我国老龄健康*策数量增长迅速，内容范围更广、更贴近实际、更全面，我国健康老龄化框架的蓝图已初步绘就。但同时，老年卫生医疗法治保障体制仍存在诸多不足。
发展报告强调，*策体系前瞻性仍有待加强。健康老龄化的中国特色方案的研究与制定，必须紧握时代脉搏，切实回应特殊历史时期凸显的“未富先老”“资源短缺”等新问题。
医养结合*策执行力度不足。国家卫健委数据显示，截至年年底，全国两证齐全的医养结合服务机构共有家，床位近万张。超7万家医疗机构通过签约方式与养老机构合作，超过90%的养老机构能为入住的老人提供不同程度的医疗诊治服务。
医养结合已成为老年人卫生医疗服务的重要形式，但仍存在一些问题。一方面，法规层次较低，配套*策不完善。当前指导医养结合推进工作的大部分文件以意见、方针为主，内容较为宽泛，权威性不足，法律效力较低，且与之相配套的*策不完善，未能覆盖工作全过程；另一方面，医养结合养老服务工作的推进起步较晚，仍处于初步探索的试点阶段。在运营监管方面，虽已初步形成了*府主导的内部监督结合公众主导的外部监督的监督体系，却没有促进多方主体相互协作的规范和监管细则，在实际执行过程中尚缺乏有效监督。
“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化的宝贵窗口期，针对*策设计和试验中出现的问题，应在动态视野下尽快完善老年人卫生医疗*策，以需求为导向整合各项服务，更好地为老龄健康服务。
发展报告指出，国家应尽快构建老年人健康预防与呵护体系，充分利用各级医疗资源，提供健康评估，建立老年人专属健康档案。
针对医养结合制度执行力不足的问题，发展报告建议从以下几方面进行完善。首先，优化医养结合*策设计，保障制度供给。医院、护理服务等纳入医保范围，使老年人可随时享受医保报销待遇。其次，梳理各部门不同的管理范畴和职责要求，避免*府各部门因职能重叠和交叉而互相推诿、降低效率；充分挖掘社会力量，通过建立有效的激励机制，支持和吸引社会组织、民间机构为医养结合的发展作出贡献。最后，构建信息化平台，优化医养结合服务。建立居民健康档案和电子病历数据库，使各个机构在各个环节都能对数据进行采集和录入，并在同一平台上同步更新。医院信息化建设，以数字信息化手段为社区及养老机构提供远程医疗服务指导，提高服务效率。
建议统一控烟立法
发展报告指出，我国没有统一的关于控烟的专门立法，控烟工作依据的法律规范性文件层级不高。但是我国关于公共场所禁烟的规定启动较早。同时，国民经济和社会发展纲要等重要*策、文件对控烟也多有重要表述，针对控烟进行了多维度的规定。
年，国务院颁布了《公共场所卫生管理条例》。年，原卫生部发布并实施了新修改的《公共场所卫生管理条例实施细则》，其中提出了公共场所禁烟的规定。
发展报告指出，目前，各省（区、市）在没有国家层级立法指导的情况下自行探索控烟立法，标准不一，不仅降低了地方法规与规章的权威性，而且也给执法带来了一定难度。因此，推动国家层面的控烟立法势在必行。
制定实施国家层面立法，禁止在一切室内公共场所、工作场所和公共交通工具吸烟，不仅可以实现控烟目标，也可以明显提高公众对二手烟危害的认识与自我保护意识，营造全社会控烟的氛围。
发展报告指出，国家层面立法应当对关键问题予以明确，如控烟范围、电子烟的管制等。各地应将电子烟纳入控烟范畴与管控范围，明确将“吸烟”概念扩大，即将使用电子烟、持有点燃或者加热不燃烧的其他烟草制品纳入控烟范围，是全面控烟、科学控烟的重要一步。同时，尽快将电子烟等新型烟草产品纳入烟草专卖体系，与地方控烟立法形成对应，实现烟草产品的全面监管。
控烟执法卓有成效的同时也存在不足，比如处罚力度不够，削弱了控烟法治权威。因此，控烟的地方立法应当依据当地的经济发展与生活水平，适时上调个人违反禁烟规定的处罚额度。
烟草税是财*的重要收入来源，占消费税总额的一半以上，为地方财*带来了巨大的收益。在控烟推进过程中，税制改革无疑成为必须要面对的问题，必然成为未来税收立法的核心与重点。
推进控烟是一个长期性的工作，不可能一蹴而就。发展报告强调，虽然国家层级的控烟立法有望出台，但允许地方根据各地的控烟现状与形势探索监管手段仍是控烟的主要路径。
完善卫生法治需合力
发展报告披露了我国卫生法治存在的五个方面工作“不到位”情况，亟须以法治思维和法治方式推进相关工作与改革。
卫生法律制度的分散化、碎片化、失衡化凸显。在卫生法律体系当中，卫生法的不同板块内容由卫生健康主管部门、人社部门、民*部门、医疗保障主管部门、应急管理部门、市场监管部门等分别推进展开，各个部门的理念不甚一致，机制规范也时有冲突，这对卫生法治建设体系化发展、医疗机构医务人员守法、司法机关裁判都带来巨大影响。卫生法治体系中多以部门规章、行*规范性文件以及各类标准、指南形式出现；医疗机构诊疗服务方面的法律较多，但是基本医疗保险、医疗救助、医疗福利等方面的立法较少，体系化建设非常不均衡。
规范缺失与修改更新不及时不到位。我国卫生许可、审批等领域相关法律法规，在“放管服”改革背景下的修订更新相对频繁及时，但其他方面的卫生立法则相对滞后。比如，医疗事故处置的法律依据主要是年国务院出台的《医疗事故处理条例》和卫生健康主管部门一系列的规章、批复、通知等，其内容与民法典第七编第六章中关于“医疗损害责任”的规范存在一些有待协调之处。
卫生领域法治意识相对薄弱。法治意识是法治建设的关键因素，但应该注意到，总体上我国卫生领域的专业导向过强而法治意识相对滞后，其治理更多依赖部门规章、*策而非法律。卫生健康部门、医疗保障部门等相关部门的个别工作人员甚至主管领导，对卫生法治的重视程度相对欠缺，医疗卫生体制改革探索与法律制度建设不匹配。
执法监管工作不完善不到位。近年来，医疗卫生相关产业快速发展，社会各界对医疗卫生领域相关违法犯罪现象的容忍度不断下降，监管体系和监管能力存在的短板问题凸显。在医疗保障领域，虽然医保监管能力已有较大提升，但侵害医保基金和侵犯民众健康权益的现象时有发生。一些城乡居民重复参保、漏保的现象仍未杜绝。骗保现象一度多发，严重扰乱国家医疗保障管理秩序，危害人民群众的切身利益。“看病难”“看病贵”的问题还没有得到根本解决。
此外，司法审判示范引领保障功能未充分发挥。医患纠纷数量居高不下，而医院成为当地被诉大户。卫生法治领域中民事、行*、刑事问题交织，医疗专业性与法律专业性混杂，司法审判难度较大。
基于我国卫生法治建设过程中面临的诸多问题和挑战，发展报告建议，应以人民为中心，推进卫生法治健全完善。把人民健康置于优先发展的战略地位，为落实健康中国战略与卫生健康事业高质量发展营造良好的法治环境，增进人民群众的获得感和幸福感，还需要法治建设与卫生健康、医疗改革同步部署，融会贯通，形成合力，推动卫生法治从立法、监管、司法、普法等方面实现全方位的大跃升。立改废释相结合，着力构建科学完备的卫生法律制度体系。
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我国卫生法津制度体系基本形成
新中国成立以来，我国宪法关于医疗卫生事业的规定，对于以法治引领国家医疗卫生事业发展、不断提高人民健康水平发挥了根本法律保障作用。我国宪法关于医疗卫生事业规定实施的巨大成就之一就是形成了以法律为主干，以行*法规、地方性法规和部门规章为重要组成部分的医疗卫生法律法规体系。
截至目前，医疗卫生领域已经制定法律14部、行*法规近40部、部门规章90多部，实现了医疗卫生各具体领域的有法可依。其中，法律、行*法规主要有具有基础性和管总作用的基本医疗卫生与健康促进法。
卫生保健方面，全国人大常委会制定了献血法、母婴保健法、红十字会法、精神卫生法、食品安全法，国务院制定了化妆品卫生监督条例、食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例、国内交通卫生检疫条例、公共场所卫生管理条例、母婴保健法实施办法。
疾病防治方面，全国人大常委会制定了国境卫生检疫法、传染病防治法、职业病防治法，国务院制定了传染病防治法实施办法、艾滋病防治条例、血吸虫病防治条例、防治布氏杆菌病暂行办法、尘肺病防治条例。
医疗管理服务方面，全国人大常委会制定了执业医师法，国务院制定了医疗机构管理条例、医疗事故处理条例、医疗纠纷预防和处理条例、乡村医生从业管理条例、护士条例。
药品医疗器械管理方面，全国人大常委会制定了药品管理法、疫苗管理法、中医药法，国务院制定了药品管理法实施条例、疫苗流通和预防接种管理条例、野生药材资源保护管理条例、麻醉药品和精神药品管理条例、医疗用*性药品管理办法、放射性药品管理办法、血液制品管理条例、医疗器械监督管理条例、医疗废物管理条例、病原微生物实验室生物安全管理条例。
年以来，坚持问题导向，积极回应社会关切，我国相继制定疫苗管理法，修订药品管理法，制定基本医疗卫生与健康促进法等三部医疗卫生领域的法律，工作力度之大、步伐之快、标准之高非同寻常。
